2026年3月，联合国贸发会议发布《能源转型产业政策：关键矿产与关键抉择》技术与统计报告。报告围绕锂、铜、镍、钴、石墨、稀土等关键能源转型矿产，分析全球生产与加工格局、产业链治理、产业政策空间及拉美、非洲案例经验，重点讨论资源型发展中国家如何借助关键矿产实现结构转型、绿色工业化和包容发展。主要观点如下：
一、关键能源转型矿产正成为全球低碳转型的战略支点，发展中国家既面临重大机遇，也面临“新型资源依赖”风险
报告指出，全球能源转型本质上是高度矿产密集型的。与传统化石能源体系相比，风电、光伏、电动汽车、电池储能等清洁能源技术对矿产种类和用量的依赖更强。比如，电动汽车所需矿产投入约为传统燃油车的6倍，锂、钴、镍、石墨是高性能电池的关键原料，铜广泛用于电网扩建和可再生能源接入，稀土是风机和电机永磁体的重要材料。这意味着，关键矿产正成为决定未来能源安全、产业竞争力和全球分工格局的重要变量。
报告认为，这一变化为拥有资源禀赋的发展中国家提供了新的发展窗口。一些国家有机会借助关键矿产扩大出口、吸引投资、提升工业能力，并推动产业结构升级。但报告同时强调，资源禀赋本身并不自动转化为发展成果。如果缺乏主动产业政策、制度能力和中长期战略安排，关键矿产繁荣可能重演传统资源型经济老路，即停留在原料开采和初级出口阶段，国内附加值低、技术溢出弱、产业带动有限，甚至形成对全球少数跨国企业和加工中心的新依赖。
报告据此提出，关键矿产开发不能只停留于“从开采到加工”的狭义增值逻辑，而应服务于更广义的经济多元化和结构转型目标，通过强化前向、后向和侧向关联，带动制造业、服务业、知识密集型活动和区域产业协作同步发展。
二、全球关键矿产储量、生产和加工高度集中，正在加剧供应链脆弱性和发展不平衡
报告指出，关键矿产全球分布呈现显著集中化特征，且储量分布与实际生产、加工格局并不一致，这既带来供应链安全问题，也反映出不同国家在产业链中的不对称地位。2024年，印尼和菲律宾合计占全球镍产量68.4%，刚果（金）占全球钴产量近76%，澳大利亚和智利合计占全球锂产量57.1%。
报告同时指出，一些国家虽然拥有可观储量，但由于技术、基础设施、环境约束、资本投入和制度能力不足，尚未形成相应产能。也就是说，拥有矿产资源并不等于拥有产业链控制力。当前全球关键矿产价值链中，加工、精炼和材料制造环节往往比单纯开采创造更高附加值和学习效应，而许多资源国依然主要停留在价值链上游。
报告进一步分析，关键矿产与一般大宗商品相比，还具有一些特殊属性：一是许多关键矿产并非主产品，而是伴生矿或副产品，供给受“宿主金属”市场变化制约；二是矿产项目资本密集、建设周期长、供给弹性弱；三是市场总体规模相较石油、天然气等仍偏小，价格更易受政策、技术和地缘变化影响。上述因素决定了，仅依靠市场机制难以形成兼顾安全、效率和发展的结果，必须通过产业政策、国际合作和制度协调加以引导。
三、关键矿产开发必须嵌入产业政策框架，核心在于以资源开发带动关联产业和能力积累
报告认为，关键矿产治理的核心不在于单纯扩大开采规模，而在于如何借助资源开发形成更广泛的产业能力。历史经验表明，如果资源型发展战略主要依赖外资主导、财政优惠和出口导向型开采，往往会导致“飞地式发展”，难以形成国内供应链和技术积累。相反，成功路径应当是将关键矿产开发嵌入国家工业化和结构转型战略，通过产业、贸易、创新、教育、财政和基础设施政策协同发力，推动从开采向加工、材料、零部件和相关服务延伸。
报告提出，围绕关键矿产价值链，可使用一揽子产业政策工具。供给侧方面，包括税收优惠、研发支持、风险投资、技能培训、科研平台、工业园区和物流能源基础设施建设；需求侧方面，包括本地含量要求、政府采购、出口管理、行业标准和配套激励等。报告特别强调，这些工具不能孤立使用，而应形成相互配套的“政策组合”，否则难以形成持续的产业升级效果。
报告还指出，资源型国家推进关键矿产工业化，既要发展矿业内部升级，也要推动与制造业、服务业和基础设施的跨部门联动。例如，发展采矿设备制造、矿业工程服务、环保治理、物流运输、化工材料、零部件制造等“相关多元化”产业，比盲目跨越式进入技术距离过大的产业更现实、更可持续。政策设计应着眼于能力形成、知识积累和未来产业延展性，而不是短期出口扩张。
四、拉美和非洲案例表明，资源优势能否转化为发展优势，关键取决于制度协调、谈判能力和区域合作
报告选取拉美和非洲多个国家进行案例研究。拉美方面，认为该地区在全球关键矿产供应中地位突出，拥有全球一半以上锂产量、三分之一以上铜产量和一半以上白银产量。其中，巴西在铌、稀土、镍、锂等方面潜力较大，智利在铜和锂领域地位突出，阿根廷则在锂开发上快速推进。报告指出，这些国家都希望借关键矿产提升国内加工、技术和产业能力，但政策路径存在差异：巴西更强调国家规划和长期治理，阿根廷以投资驱动和地方主导为主，智利则采取国家主导下的公私合作模式，突出国家控股、环境约束和收益分享。
非洲方面，报告重点介绍了联合国贸发会议在纳米比亚和赞比亚开展的“快速评估”项目。其核心做法不是先泛泛讨论短板，而是先识别具有现实市场需求、与现有能力相邻、且有助于带动本国生产体系的具体产品，再通过企业、协会、金融机构和政府部门参与的访谈和研讨，倒推出制约因素和针对性政策措施。报告认为，这种方法更具操作性，有助于把“资源增值”从抽象目标转化为可落地的产业步骤。
案例比较表明，不同国家虽然制度结构和发展阶段不同，但政策重点高度趋同，主要包括：加强加工和精炼能力建设，推动本地供应链发展，完善技能培训和技术研发体系，强化环境与社区治理，提升财政、产业、贸易和投资政策协调性。同时，区域合作至关重要。对单个发展中经济体而言，国内市场规模、资本能力和技术基础往往有限，只有通过区域一体化、联合招商、共同标准和协同谈判，才能扩大市场、减少重复建设、增强同跨国企业和消费国谈判的能力。
五、现行贸易和投资规则对关键矿产业政策空间形成约束，发展中国家需在规则约束中争取更大发展主动权
报告指出，发展中国家利用关键矿产推进工业化时，越来越受到国际贸易和投资规则的约束。诸如本地含量要求、出口配额、强制本地加工、对国内企业的差别化扶持等传统产业政策工具，可能受到WTO《与贸易有关的投资措施协定》、补贴规则以及双边投资协定中“公平与公正待遇”“国民待遇”“最惠国待遇”等条款限制。一些国家在推动资源本地增值和下游产业发展时，还可能面临投资仲裁压力，从而产生“监管寒蝉效应”。
报告认为，近年来一些发达经济体和主要消费国也在通过双边协议、战略伙伴关系和地缘政治安排重塑关键矿产治理体系。例如围绕供应链安全、投资审查、运输走廊和“可信伙伴”的新合作不断增加，这说明关键矿产已不只是一般贸易品，而越来越带有战略性和安全性含义。但这种新格局也可能进一步固化资源国和加工国之间的不平等分工。
在此背景下，报告主张发展中国家一方面要用好现有规则中的政策空间，争取通过条约修订、新型合作安排和更明确的公共政策例外条款，保留发展导向型产业政策能力；另一方面要加强南南合作和区域合作，通过共同标准、联合加工项目、区域价值链和多边对话平台提升集体议价能力，推动全球治理规则更好兼顾可持续发展、产业升级和战略自主。
总体看，报告认为，关键能源转型矿产既是低碳转型的物质基础，也是发展中国家推进新型工业化和结构转型的重要抓手，但其发展成效不会自动实现。 要把资源优势真正转化为工业化和包容发展优势，必须坚持以产业政策为牵引，把关键矿产治理纳入国家发展战略，统筹推进国内价值链建设、战略伙伴关系、政策协调、环境和社区治理、透明度与问责机制建设，同时加强区域合作和国际协调。只有这样，发展中国家才能避免陷入新的资源依赖，在全球绿色转型中争取更大主动权和更公平的发展收益。